感悟地方立法能力建设的“四痛”
——关于设区的市地方立法能力建设现状的调查与思考
随着地方立法不断向纵深发展，愈发触及矛盾焦点，愈发彰显社会张力，同样，能力建设问题也日益凸显。调研感到，地方立法能力建设是关键和支撑，加强地方立法能力建设势在必行。
一、观念上的落后、眼光上的短视是地方立法能力建设的核心之痛
地方立法就是立理念、立思路、立规矩，思想观念的开放程度决定着地方立法质量的高低。从当前情况看，设区的市立法理念不够创新，观念比较保守的问题还不同程度存在。一是从法理上准确理解地方立法还不够。说到底就是没有搞清楚“为什么立法、为谁立法”“地方立法权从何来、行使地方立法权为了谁”“怎么立良法”等基本问题，也没有认识到地方立法是党治理国家的有力武器和有效手段，更没有认识到地方立法具有政治性、创造性、系统性的突出特点，进而认为地方立法是业务机关的事，甚至把地方立法当口号来喊，当一般性工作来对待，缺乏主动性和创造性。二是站在全面依法治国战略的高度科学把握地方立法还不够。全面依法治国战略落实到设区的市，一方面是落实国家层面的法律法规，另一方面因地制宜出台符合实际的地方性法规。而有的设区的市还没有充分认识到地方立法是落实全面依法治国战略的末端补充，其实地方立法就是通过立法形式对一些国家层面法律法规不好管、人民群众却十分关注关切的焦点问题进行法制规范。相反，不仅没有科学行使地方立法权，反而把地方立法当任务、当累赘，立法热情不高。三是用创新思维面对地方立法的新发展还不够。有的难以冲破惯性思维和传统观念的束缚，错误地认为地方立法是给自己戴套子、下笼子，跳不出以言代法、以文代法的怪圈，甚至把立法条件不具备当借口、当推辞。有的觉得地方立法程序繁琐，不如会议纪要、规范性文件简单直接，执行效果有时也不如会议纪要和规范性文件。四是用科学的政绩观对待地方立法还不够。有的缺乏长线思维，没有功在当代、利在千秋的担当，过于重视适用主义、短期效应，对积蓄文化底蕴、积攒发展底气的地方立法不够重视。有的重数量轻质量，重立法的上篇文章而轻执法的下篇文章，满足于立了几部地方性法规，并没有看这些地方性法规是否在经济社会发展的重要部位上用力用药，是否产生良好的社会效应。
二、政治思维、宏观思维、辩证思维能力不足是地方立法能力建设的关键之痛
地方立法是政治活、技术活、良心活。地方立法又是系统工程，需要良好的政治思维、宏观思维和辩证思维。换句话说就是“善谋”的问题。但从立法实践看，就事论事的多，就立法抓立法的多，从多角度、全方位思考和谋划地方立法还不够，跳不出地域限制，放不开手脚。一是全局观念树得不牢。有的设区的市习惯于站在局部看全局，以纵向发展取代横向比较，自我感觉良好，并没有放在全国地方立法工作这个大局中来拷问和检视。有的过分强调地方特色而忽视解决本地区主要矛盾和焦点问题，一味地求特色、求创新，立了一些中看不中用的地方性法规。二是科学统筹的工作不够有效。从规划设计上看，并没有拿出地方立法路线图，从整体上统筹把握立什么、先立什么。从立法实践上看，往往是什么方便立什么、什么简单立什么，甚至出现碰到困难绕道走的现象。从立法项目确定上看，当前征集立法项目的方法单一、渠道有限，大多是采取媒体公开征集、向人民政府及职能部门发函等办法，征集立法项目的效果不够好。导致这些问题的根本原因就是对实情调研不深、把握不够，没有切实把握影响和制约经济社会发展的瓶颈和关键，没有真正掌握人民群众普遍关注关切的焦点问题。三是用显微镜和放大镜的方法解决地方立法现实问题的能力还有所欠缺。面对具体立法项目，有的设区的市没有用显微镜的方法查找问题，从细微处入手查问题；用放大镜的方法搞好宏观分析和布局谋篇等工作。有的就事论事，找不准问题根源，导致地方立法没有针对性。有的陷入事务主义困境，缺乏跳起来看一看的勇气与智慧，导致地方立法没有操作性和地方特色。
三、实践层面的眼高手低、动手能力差是地方立法能力建设的现实之痛
地方立法需要一支专业的立法人才队伍，需要良好的法律素养，需要良好的动手能力。从大部分设区的市立法人才队伍建设情况看，无论是专业化人才队伍配备，还是受训情况，均离高标准开展地方立法工作的要求还有一定差距。特别是从近年来完成的地方立法工作情况看，眼高手低、动手能力差的问题还不同程度地存在。一是自主学习、全面学习不够。通常是着眼满足完成立法任务而被动学习研究上位法、相关科学知识和制度规定，学习的深度和广度不够，对地方立法理论发展前沿感知慢半拍，对法理运用做不到融会贯通，对天文地理、科技人文、传统文化等方面的涉猎不够广泛，离地方立法明白人的要求差距甚远。二是走马观花式、蜻蜓点水式调研。有的立法调研赶进度、图形式，有时一天调研一个县，甚至一天调研几个县，讲究走到看到转到，不讲究真正掌握问题。有的习惯于听汇报、看现场，并没有沉到一线听群众呼声，扑下身子解剖问题，始终抓不住问题根本。有的立法调研想当然，坐在办公室设想、罗列问题，并没有从人民群众反映的问题中归纳梳理问题。三是缺乏迎难而上、精益求精的毅力和韧性。有的设区的市把握上位法要求与突出地方特色的“分界线”不够科学有效，紧一点成了原文照抄，松一点又突破上位法规定。有的结合实际创设法规条文的能力有限，把学习借鉴搞成照搬照抄，大搞拿来主义。有的受现实条件影响，一些矛盾焦点的法规条文设置上不敢也不愿动真格。四是创造性落实地方立法制度机制上还有差距。有的设区的市对论证会、听证会等手段的研究运用不够深入具体，论证会、听证会演变成征求意见的座谈会。
四、制度机制上的不配套是地方立法能力建设的制肘之痛
建立健全地方立法机制是现实所需，也是提高地方立法质量的必要条件。当前，还有一些制度机制急需建立健全和逐步完善。一是立法协调机制还不够科学。有的设区的虽然建立了全面依法治市立法协调小组，但配套的制度机制还没有建立。在具体的立法项目起草审议过程中，还存在起草的责任单位和业务机关“唱独角戏”的现象，相关职能部门和单位没有靠上去谋立法的主动性。二是立法咨询机制还不够科学。虽然大部分设区的市建立了地方立法咨询专家库，也出台了地方立法咨询专家管理办法，但立法咨询活动开展相对有限，仅仅是摆设，没有发挥应有的作用。三是委托起草机制还不够科学。从调研情况看，设区的市采取委托起草的形式开展地方立法工作还是比较普遍的，但存在委托费用不统一、资质要求不明确等问题，特别是委托经费标准不统一，监管不够有力，容易引发矛盾和问题。四是吸引和留住人才的制度机制还不够科学。从人才队伍构成情况看，高学历、懂专业的法律人才严重不够。目前，大部分设区的市还没有出台保障性制度机制，吸引、留住和培养人才的工作还有较大差距。五是专家论证机制还不够科学。地方立法业务机关对这一机制研究不深入，也没有建立行之有效的专家论证制度，导致论证效果不好，流于形式。另外，专家论证经费缺乏政策依据和开支标准，存在违纪风险。
古人讲：“凡大耕者，必细作于田”。管立法就要抓立法，干立法就要精立法。设区的市必须把立法能力建设摆在第一位，常思常讲常学常实践，不断提高地方立法的精细化水平。
（一）狠抓学习研究，形成爱学习、善学习的风尚。作为地方立法工作者，要重视学习的过程，更要重视学习后的思考，在学习中思考，在思考中研究，在研究中工作。要在学习上位法中把握地方立法的核心要义，做到不偏离方向。要在研究实情中学习突出地方特色，不搞人云亦云。要在学习科学知识中开拓视野，跳出就事论事的误区。要在学习先进经验中提升能力，杜绝闭门造车的现象。
（二）突出实践锤炼，以任务牵引整体能力提升。要坚持问题导向开展立法调研，抓好网上调研、文献调研和实地调研三个环节，在立法调研中提高发现问题和解决问题的能力。要严格落实地方立法工作要求，以精益求精的态度和作风进行立法，精雕细刻，打造精品。要广泛开展问题研讨和攻关，对关键条款进行深入研究，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，重在管用，不搞“大而化之”。
（三）强化人才支撑，打造过硬的地方立法人才队伍。要坚持把加强立法队伍建设作为重中之重，逐步提高立法人才的准入标准，加大人才引进力度。要盘活现有立法人才，加大培训学习的力度，每年组织送学培训。要下功夫激发内在活力，在晋升、奖励方面给予倾斜。要加大理论研究的力度，每年组织理论研讨活动，让立法人才在干事中学习，在学习中研究，实现螺旋式提升。
（四）加强制度建设，保障地方立法能力再上新台阶。要建立健全立法工作绩效考核制度，把立法项目确定、立法调研、文本起草、法规执行等纳入政府绩效考核内容。要建立健全立法咨询专家相关制度，在集中智慧上下功夫，重点规范咨询方式、咨询时机、咨询内容和咨询经费等内容。要建立健全地方立法协调制度，统筹确定立法项目、把握立法进程、调处矛盾困难。要建立法规执行的检查机制，采取定期与随机、座谈与走访、明查与暗访相结合的办法，大力开展执法检查和立法后评估，不断推动法规的落实。
